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3.关于分税制处理中央地方政府间关系的基本要领
20世纪90年代，在改革研讨中，贾康对决策部门上送了题为《分税制改革与中央、地方政府间关系》的研究报告，引起有关领导部门高度重视。后此文本发表于《改革》年第4期。贾康指出，研讨中的分税制改革的牵动面很大，配套因素很多，一些看起来属于“细节”的问题，若处理不好，也有可能引起全局性的失利。为各方面条件所限制，比较彻底的分税制只能作为长远目标，分阶段、分地区逐步实现，因而必须设计、掌握好周密的过渡方案与措施。
贾康分三大方面讨论分析了相关要领：
(1)地方的大宗稳定收入和税收设置权
有些同志担心分税制会把大家的财力、稳定的收入都划归中央，使地方失去稳定收入来源。我认为这主要是囿于现行税制结构的框子来理解分税制，没有考虑到分税制改革与税制自身改革的动态连接与配合过程。分税制要在我国的实践中取得成功，必须使中央、地方都能获得相对稳定的收入来源，而这一点，正是分税制的优点。按一般原则，在分税制条件下，那些与保证中央集中财力和实现全国性经济调节关系密切的税种，应划为中央收入即中央税;那些有利于发挥地方征管优势和为稳定地方财力宜于由地方调节掌握的税种，应划为地方收入即地方税。具体来说，我国现阶段税制结构是以流转税类和所得税类收入为主，其他税收为辅，在分税制起步时的分税方案中，可行的选择是大体上将流转税类划为中央税，所得税类则根据各地不同情况由中央、地方共享或由地方专享，其他的税种再酌情划分，(在一些地区，开始阶段甚至对流转税也不得不实行中央、地方间的某种共享)。但是必须指出，这样的划分，还不是一种比较稳定的中央、地方财力分配结构，而是具有浓厚的过渡色彩。因为其中中央有大宗的稳定的专享收入(流转税)，而地方即使在所得税的分享中获得较大份额，也会因所得税收入随经济波动起落的风险而感到财力稳定性不足。至于中央、地方间在共享收入具体分配份额的划定中发生纠葛，更是可想而知的。因此，使分税制过渡方案能够获得预期发展的前提条件之一，是税制结构要以其自身的改进来加以配合，为地方提供足以使其获得大宗稳定收入的专享税种。这样的税种目前在我国税制结构中已见端倪，就是资源税和不动产(房地产)税，只是现时在税收总量中所占比重还不大。按照税制结构进一步合理化、完善化的要求，今后，它们的比重应当得到显著的提高。
资源税所调节的主要是自然资源的级差收益，它在筹集财政收入的同时，还要起到保护资源使之得到合理开发利用和在资源开发者相互之间促进公平竞争的作用。由于资源状况各地区、各矿、各地段千差万别，从价或从量征收的决定因素相互迥异，资源税的征管比较适合交由地方来掌握，以期因地制宜地达到资源税的特定调节目标。它属于一种比较稳定的财力来源，只要本地有资源的开发使用而且发生级差收入，就有资源税收入。我国目前实际上只对煤、石油、天然气三种资源产品开征了资源税，而对金属和非金属矿产品都还处于“暂缓开征”状态，对森林、水流等则还未包括在视野之内。此种状况若长久拖延下去，对于发挥税收应有的筹集财政收入和调节经济的作用，以及为形成社会主义统一市场提供配套条件，都是十分不利的，应该创造条件尽快全面开征资源税。
属于财产税类的房地产税，其作用除筹集财政收入外，也主要体现在对资金有机构成和土地使用方面的级差收益加以调节。使用房地产的生产者，因用地规模、地段位置和不动产数量等因素而获得某些级差收益，对此国家需要通过房地产税的收取，促使其开展大体平等的竞争;对使用房地产作为消费资料的居民，房地产税则成为调节居民个人收入分配的一种手段，使他们在个人不动产方面的动机与行为，得到一定的外部制约与引导，并适当缩小社会上居民的收入悬殊。房产税具有相当稳定的税源，同时又因征收对象的复杂性而只适合于由地方来掌握。我国目前房地产税只在部分城市开征，而且征收中一般还没有覆盖消费性住房和很好考虑地段的区别。加入地段位置因素的房地产估价，是个比较复杂的问题，但又是对于充分发挥房地产税的作用至关重要的环节。再者，由于住房改革远未完成，一个时期内对居民住房的普遍征税也不具备条件。尽管如此，随着经济发展和改革的深入，房地产税收入总额在近几年已迅速上升。今后随着相关条件的改进，可以更为普遍地征收并较为周密细致地处理房地产估价等问题。届时来自这一税收的总收入将显著地增加。
当然，随着资源税类与财产税类收入总量增加和在总税收量中所占份额的上升，需要适当调低流转税类和所得税类的税赋水平，使社会总的税赋水平并不上升过大，而只是税赋承担结构更为合理化。
考虑到资源税类收入和财产税类收入的性质、发展趋势及税制自身改革的客观要求，只要恰当地把税制结构的完善与分税制改革的深化结合起来，那么分税制体制将不仅不会使地方财政降低其财力来源的稳定性，相反还将使之获得大宗、稳定的收人来源。
此外，比较彻底的分税制，还包含地方将依照法律而具备某些地方税的设置权和税率的规定权与调整权。设税权在目前体制和起步过渡初期的不够彻底的分税制中，尚不具备条件，但待分税制达到比较彻底的程度，中央、地方政府事权有了清晰的划分，进而对财权亦能作出清晰的划分，可以形成各自独立、自求平衡的中央预算和地方预算之后，地方拥有法定的设税权就是必要和可行的了。它可以使地方根据本地实际，在法律规范下为本级预算加上筹集资金和调节经济方面的弹性选择余地，从而进一步保证其财力的稳定性和应变能力。地方还可以因地制宜发行地方政府债券，使其财流更具弹性和预算应变能力。
(2)中央补助的因素计分法与补助专项化
经济相对落后地区的一些同志担心在分税制下由于各地预算自求平衡，会失去中央财力补助，使支持本地区发展的财力更为匮乏。其实，分税制下各级预算的独立性和自求平衡，并不排除中央政府向地方政府的转移支付，问题只是在于如何使这种转移支付更加合理而规范，更加有效益。
我国是一个地区经济发展水平差异极其显著的大国，调节全国各地区发展不平衡的矛盾，理应是中央政府的职责。在这方面，中央对地方的财力补助，是最主要的调节手段。在分税制中，中央财政必须常年掌握一笔雄厚的财力，专门用于对地方财政的补助，以贯彻中央政府宏观调控的政策意图和支持不发达地区的经济建设与社会发展。在设计分税制方案时，应当充分考虑这一方面的要求。
中央对地方的财力补助，自建国以来，对于支持老、少、边、穷地区和不发达地区，发挥了重要的作用。目前在中央补助方面存在的问题主要有:1、确定补助额时运用基数法，在核定地方收支基数后给予“差额补助”。由于各地基数的核定过程中，一方面大框子放在承认既得利益上，谁把支出规模打大谁占便宜;另一方面牵涉到的主观因素也不少，“讨价还价”者多，因此基数很难体现出真正的客观性。而且，基数一旦确定，后续的变动又大都是依基数而来的“一刀切”或小修小补，基数的非客观性要影响整个体制周期。这样，对各地确定具体补助规模时，因缺乏科学的、具有令人信服的客观依据的方法而导致“苦乐不均”。2、中央补助款大部分不是专项使用的，地方拿到各自的一块补助总额后再自行安排，并不对这笔资金承担项目责任，也不必对资金使用跟踪问效。这样很不利于贯彻中央补助在优化国民经济结构等方面的政策意图，也不利于加强补助资金的管理及提高资金使用的经济效益与社会效益。
在今后实行分税制的过程中，可以借助中央，地方间划清各自收支的有利条件，针对上述问题作出如下改进。
第一，根据“因素计分法”来确定对不同地区的补助规模。因素计分法的要领是，先确立在决定中央对各地的具体补助规模时所依据的诸项相关因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族居住情况、自然资源和社会发展状况的若干综合指标等等，再规定这些因素各自所占的分值或计分权数，然后分别计算出各省、市、自治区的分数，把所有地区的分数加总，去除中央财政的财力支持总额，得出每一分所对应的补助支出额，这时便可具体计算出各地区应得的中央财力支持的具体数量。这种因素计分法比传统的基数法科学合理，因为它有了基本统一的客观标准，体现了寓公平于差别对待之中的原则，没有留下“讨价还价”的余地。当然，为了保证其合理性，还需要周密地确定各个因素及其分值与权数，并进一步提高统计数据的准确程度。
第二，实行补助的专项化。在根据因素计分法确定各地补助规模之后，还需要通过补助专项化来具体确定对各地补助支出的结构，以贯彻中央在宏观上的政策意图，达到有效调节地区间发展差异和优化总体产业结构与社会发展结构的目的。这首先需要依据国家产业政策和区域发展政策，制定补助项目总目录和各项目的相关实施准则。各地每年依照项目范围和实施准则编制补助资金支出计划，通过中央补助管理机构的审查和地方的预算政策审议程序之后付诸实行。其次，要实行补助项目资金的专项使用责任制，从资金投入使用到项目完成的每一个环节，都要落实责任者。有关管理机构要建立项目专门账户和实施跟踪问效制度，每一个补助项目在其资金运用过程中，都应提交决算报告和审计报告。对违反规章挪用资金者和玩忽职守造成资金浪费者，要依照法纪严肃处理，直至追究刑事责任。
总之，由于在分税制体制下中央、地方的各级预算各自独立编制，同时中央对地方的补助因采用因素计分法而具备了较强的客观依据以及确定过程的高透明度，因此各地在充分发挥积极性安排好本级预算收支的同时，既不必考虑如何扩张支出以提高基数，也不必花费精力去与中央讨价还价多争补助，各欠发达地区从中央财政获取应得的财力支持，就能够得到更加切实、更为充分的保证。加之实行补助专项化，将使中央补助资金既有力地支持各地的各项发展，又有效地优化国民经济整体结构，从而发挥出较高的资金效益。
(3)“资金向下流动”格局与政府事权
我国政府间的财力分配从总体上说，多年来是一种“资金向上流动”的格局，即中央财政支出的相当大的部分，要依靠地方财政的收入上解来满足其财力来源。今后实行分税制改革，总的体制框架是中央、地方预算各自独立编制，各自的收入分别来自其以税收为主的财源，地方向中央的收入上解将不复存在，而中央对地方的补助却不能取消，因而以往总体上的“资金向上流动”格局，将不可避免地转变为“资金向下流动”的格局。
“向上”和“向下”虽为一字之差，但财力分配系统的运行状态与特点却迥然不同。资金自地方向上流动，容易发生地方“拥财自重”、尾大不掉的倾向和中央财力依赖性强、资金紧张、支出结构僵化、从而宏观调控能力不足的弊病。而在地方拥有一定的稳定财源基础上的资金自中央向下流动，则可以使中央政府在追求宏观目标与贯彻全局发展战略方面比较主动，能够通过规范补助的投向与数量，来实现自己的政策意图。因此，分税制分税制在提供中央、地方预算各自的独立性的同时，保持一种资金向下流动的格局，比较有利和适当。那么，在资金向下流动格局中把补助地区规定为多大范围，实际上要涉及政府事权调整中极为关键的一点，即生产性建设投资权如何划分。我认为，在比较彻底的分税制中，地方政府应当从一般赢利性项目的投资领域退出，将自己的投资重点放到非赢利性的基础设施建设等方面，把一般赢利性生产建设项目交由企业和企业联合体运用自有资金和信贷资金去办;而某些大型、长周期和跨地区的生产建设项目，或简称为“重点建设”项目，则应当由中央政府掌握，通过国有资产管理系统的投资公司去办。这样划分中央、地方政府事权的最主要理由，是在配合分税制打破对企业“条块分割”的行政隶属关系控制，消除中央、地方政府间一向存在的投资权的纠葛，从而为各自划清财权提供坚实基础的同时，又适应我国的具体国情，通过中央政府承担重点生产项目投资来发挥财政必要的生产建设职能，优化生产力布局和加快产业现代化步伐。
既然在分税制体制下中央政府将承担那些大型、长周期和跨地区的生产建设项目，那么把中央政府对地方政府提供补助的范围安排得比较宽广，不仅包括不发达地区，也包括中等发达地区，甚至还包括比较发达的地区，就是很有必要的了。这样，中央政府才可以通过专项补助对必然会涉及各个地区的重点建设项目提供各个方面的配套条件，使中央宏观调控覆盖产业发展全部阶梯和生产力整体布局，以建设项目资金同补助资金两方面的相互配合来更为有力地提高资金使用效益。
需要说明的是，由于我国是一个幅员辽阔、各地区相互之间不平衡的状况十分突出的发展中的大国，在一些地区的一定时期，尤其是在那些不发达地区走向工业化的初期，地方政府结合本地资源条件来直接投资兴办某些赢利性项目，恐怕是一个难以超越的发展阶段。因此，地方政府退出一般赢利性项目的直接投资领域，不可能一蹴而就和一概而论，只能区分地区和区分先后，逐步实行。但是，将此作为分税制改革的远景目标，并从起步阶段时就与此目标相配套地考虑如何逐步创造其各项相关条件，却是极为必要和十分重要的。我们深知“退出”目标决不可能迅速地全面实现，但对逐渐接近此远景目标的各个步骤的设计，则决不应当掉以轻心。而且，在我国少数发达地区和某些经济特区，即使是在目前的阶段上，“退出”也已经大体具备了现实可能性，那么就应当积极地推进这一过程。
地方政府从生产建设项目的直接投资领域退出，以及与此相联系，在分税制中大部分甚至近乎全部地区接受中央政府提供的专项补助，体现了地方事权范围一定的收缩和与此相应的财权范围的收缩。我认为，这既是配套改革的需要，也有助于促使地方政府的积极性趋于合理化。这样做，一方面地方政府将不再去热衷于兴办那些仅从本地区利益考虑而不惜冲击全局产业结构平衡关系的生产建设项目，从而消除各地方政府的“盲目、重复建设”和“地区封锁”，推动统一市场发育;另一方面，地方政府可以专心致志地承担理应由地方承担的道路、桥梁、通讯、水利、环境保护等基础设施建设、公用事业发展和科教文卫、社会福利、社会治安等社会公共事务的组织与管理，并以此为主要标准改变以往以各地产值增长为主要指标考核地方政府政绩的做法，从而为企业自立经营、公平竞争创造良好的外部环境，并缓解多年来我国国民经济发展深受其制约之累的基础设施供给能力的短缺，以及扭转为害日甚一日的生态环境恶化趋势。地方政府退出生产建设项目的直接投资领域后，某些与公益事业关联紧密，又具有一定赢利性的项目，可以由地方政府以债券形式筹资后投资兴办。
总之，地方调整事权后失去一些方面的积极性而增强了另一些方面的积极性，其结果是使其积极性更趋向于合理。
世界上许多国家，如美国、日本、澳大利亚、英国、法国、瑞典、印度等等，其中包括以“分权程度高”为标榜的联邦制国家，也包括号称“有一定集中倾向”的单一制国家，都实行“资金向下流动”的财政体制，中央的补助遍及国内全部或绝大部分地区，其主要目的，就在于保证中央政府必要的宏观调控主动权。这方面的经验，是很值得我国借鉴的。此外，分税制改革还必然要求财政系统之外价格、计划、金融、投资等方面的体制改革来配套。只有作为一个系统工程来加以配套设计、配套实施，分税制改革才有可能取得预期成果。
4.年分税制改革后深化改革的重大现实问题剖析与体制优化思路、任务
“94改革”后经济生活中表现的基层财政困难、隐性负债和土地财政短期行为等三大现实问题，是分税制改革深化不到位而出现的热点、难点问题，引起了各方多轮热议和不同观点的争议。贾康以大量的调研为基础，通过全面、深入的分析，明确指出：年后分税制在省以下来得到真正贯彻落实，重要原因在于按原中国五级行政框架（省以下共有四级）的“五级分税”思路无解，把板子打在分税制上是打错了地方，并会由此实际否定年改革的大方向，实为不可忽视的大是大非的问题。今后的根本出路在于以“扁平化”改革形成中央、省、市县三级架构为前提，在继续深化改革中达到财政与事权相顺应、财力与事权相匹配的“一级政权，配之以一级合理事权，以及一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权，再加上中央、省两级自上而下的转移支付、辅之以横向转移支付”的境界，使中国即使最欠发达地区的地方政府，也具备推行基本公共服务均等化的能力。
三级政府框架下，必须积极地由粗到细形成各级政府的事权一览表、支出责任明细单和共同承担的事权与支出责任的具体操作规则与方案，并动态优化。贾康多年间强调的这一改革任务，已在年后见于具体工作部门的实践。
（全文完）
贾康介绍
第十一届、十二届全国政协委员和政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，中国一带一路PPP项目开发委员会委员，中关村公共资源竞争性配置促进中心首席经济学家，北京市、上海市等多地人民政府咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。年享受政府特殊津贴。年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），年-年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“年度中国好书”）》，年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的～年我国哲学社会科学种学术期刊余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（篇），总被引频次（次）和总下载频次（次）均列第一位，综合指数，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
（长按如上所示
